中国信托业的发展阶段可以分为四个时期：（1）1949年前的旧中国时期；（2）1949年到1953年新中国成立初期的新民主主义时期；（3）1979年到2001年的混业经营时期；（4）2001年起，在第五次清理整顿基本结束、《信托法》、“两个办法”（指《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》，下同）出台背景下的重新启步时期。其中前三个时期的信托业均未能以信托为主业，因此也可以统称为“传统信托时期”。本文对前三个历史时期的中国信托业进行历史回顾，重点放在1979年之后混业经营时期的中国信托业态的理论分析上。
中国信托业自1979年恢复以来，短短20年历经五次整顿，几乎全军覆灭。中国信托业的发展历史表明，在一个缺乏信托传统和信托制度并且处于计划经济向市场经济过渡的国家里，信托业的生存、发展必须由政府营建包括培育市场和完善监管规则的制度基穿导致中国信托业悲剧的因素众多，但制度供给的缺陷是决定性因素。我们看好新时期的中国信托业，原因在于我们看到制度供给缺陷因政府的不懈努力而在逐渐减小和趋于消失。虽然信托业的制度供给增长的速度同信托业者的主观期待仍有相当距离，但中国信托业在制度建设方面的进步，相信在数年前对于信托业者而言几乎是不可想象的。
本文对1979年信托业恢复后的扩张——整顿历程、经营模式、制度特征着墨甚多，其原因在于前事不远，可为殷鉴，历史的教训仍是值得我们借鉴的宝贵财富。对信托业人士而言，明白传统信托业覆亡的原因仍有避免重蹈覆辙的重要意义。对监督机关而言，进行正确的政策选择和制度培育是题中应有之义。
一、 旧中国时期的中国信托业
1910年10月，辛亥革命爆发，推翻了封建帝制，中国历史掀开新的一页。代表先进生产力的资本主义经济虽然嬴弱不堪，但终于在中国开始艰难成长发育。在这一背景下，信托制度和信托业也被引入中国。
1917年，上海商业储蓄银行成立保管部，首次开办代保管业务。1921年，保管部更名为信托部，并增办个人信托业务。在此之前的1919年，聚兴银行上海分行已经成立信托部。1921年，中国历史上第一家标明为“信托公司”的企业“中国商业信托公司”在上海成立。此后，在短短数年中，先后有十余家信托公司成立。
1921年，中国近代金融史上著名的“信交风潮”爆发，信托公司大批倒闭，仅幸存中央和通易两家信托机构。抗战期间，上海的信托公司又增至30余家。抗战结束后，一些信托公司停业整顿。至1946年底，上海信托行业公会尚有私营信托公司成员12家，银行信托部18家。到1949年解放时，全国共有信托公司14家，其中上海13家。
旧中国信托业有如下特点：
（1）信托公司或银行信托部基本上是名实不符的，主要从事股票、债券的投机炒作和代理业务，信托业务从来没有真正成为信托机构的主业；
（2）信托业的经营基础极不稳固、实力薄弱，加上多从事金融投机，一遇金融风潮往往大批信托机构倒闭。由于整个行业的社会信誉度不高，往往被社会视为投机机构，其信托本业反而不被社会所了解，也无从发展；
（3）当时的中国政府从法国、德国、日本等国引进了西方的全套法律制度，构建了以大陆法系为基础的法律体系“六法全书”，并投资开办了中央信托局。但当时的政府一直没有制定过“信托法”和“信托业法”，信托业发展的制度基础也就无从谈起（一直到1996年，号称沿袭民国法统的台湾才颁行《信托法》、《信托业法》）。
二、 新民主主义经济体制与建国初期的信托业
新中国成立之初，对于信托业也如同对于证券业一样，并没有一开始就予以彻底消灭。新政府在接管、没收、清理国民政府经营的信托机构，整顿民营信托机构的同时，甚至曾试图创设新的信托机构。
1949年11月，中国人民银行上海分行以原中国银行信托部、交通银行的仓库业务为基础，设立了中国人民银行上海分行信托部。1951年6月，天津市由地方集资，成立了公私合营的天津信托投资公司。
当时之所以保留信托业和证券业，可能与建国初期一度试图建立以混合经济为特征的“新民主主义经济”体制有关。但由于新政府很快决定建立高度集中统一的计划经济体制，信托机构和证券公司、交易所也就被当成无用之物而放弃，陆续关门停业。自此以后，信托、证券在近30年间从中国销声匿迹，几乎完全被人们遗忘了。
新中国初期信托业的命运充分说明，建国初期信托业的存废，显然是一种制度选择的结果。这也充分表明，市场经济体制及其产权制度的完善，是信托制度和信托业得以生存的根本基穿
三、 混业经营时期的信托业：发展、整顿与政策演变
1、 信托业恢复的历史背景
1978年12月，中共十一届三中全会展开，确立了中国进入改革、开放的历史新时期。这一时期的经济体制发生了重要转变，市场机制被重新引进，并最终导致了计划经济制度的彻底瓦解和市场经济体制的确立。实事求是地看待这一历史过程，中国在这一重大的历史选择上经历了一个漫长的与时俱进的过程。改革之初并没有也不可能确定一个完整、完善的战略目标和计划，改革是在摸着石头过河的状况中不断探索和不断前进的。中国信托业也正是在这种历史背景下恢复，在完全没有制度准备的情况下摸索前行，并经历了大起大落、始乱终治的曲折经历，付出了高昂的代价。
2、 信托业的恢复、发展、整顿的历程
（1）中国信托业恢复初期的迅速发展与第一次清理整顿。
1979年10月，中国国际信托投资公司在北京宣告成立，这标志着中国信托业的正式恢复。同月，中国银行总行也率先成了信托咨询部，后又在此基础上成立中国银行信托咨询公司。
中信（中国国际信托投资公司简称）成立之初的首要目的，显然并非要在中国引入、培育信托制度，至少没有证据表明中信成立的主要目标是培育信托制度、发展信托业。中信的成立，可能有两大目的，一是探索银行之外的引进外资及融通资金的新渠道，即中信首先是作为中国政府对外融资的窗口而开办的；二是在高度集权的计划经济、传统的金融体制之外，引入具有一定市场调节功能的新型因素，推动经济体制、金融体制的改革。因此，新中国恢复信托业后的第一家信托公司，一开始就走上了以银行业务为主营业务、金融实业并举的混业经营之路。在当时的历史条件下，一切都顺理成章，历史条件也难以有其他选择。
新中国第一个涉及信托的政策文件在1980年6月出台。国务院在《关于推动经济联合的通知》中指出，“银行要试办各种信托业务，融通资金，推动联合”。文件没有明确要开展的信托业务是什么，也没有明确信托业务要如何开展。
响应国务院的号召，中国人民银行总行积极推动银行开办信托业务。1980年9月，中国人民银行总行下达《关于积极开办信托业务的通知》，指示各分行利用银行机构网点多、联系面广的有利因素，在有条件的地区积极开办信托业务，特别是要把委托放款、委托投资业务办起来，以进一步发展地方经济，搞活银行业务，支持国民经济建设。这份文件第一次涉及到要开展的信托业务种类，提到了委托放款和委托投资。实事上，委托放款在其后混业经营的信托公司中，是唯一得到较大规模发展、而又具有信托业务特征（虽然并不规范）、称得上是信托业务的业务。
《通知》下发后，各分行纷纷在经济发达的城市试办信托业务。至1981年底，全国21个省241个市陆续开办了信托业务，业务种类增加了信托贷款、投资性贷款、财产信托、设备贷款以及代理服务。在这些业务品种中，财产信托最接近真正的信托业务，但业务量微不足道。而其余业务品种大多有信托之名却无信托之实，或者名实皆无，主要被银行用作突破信贷计划管理的工具，但应该说对于推进市场调节和经济改革也起到了一定的作用。
在同一时期，随着财政收入分成制度的实施和地方、部门利益的独立化，各地区、部门也纷纷自行组建信托投资公司。至此，在银行之外迅速形成了以融通资金、促进地方（块块）经济和部门（条条）经济发展的另一类型的信托投资机构。这类机构基本上是地方政府或中央政府部门所属的全资国有企业。这类机构的资本金由政府拨入或通过“划拨债权”、“换股”等操作形成，管理和业务骨干人员主要为政府官员，并被作为政府直属的行政事业单位进行管理。这类机构的主要职责是充当政府对外融资的窗口，为地方筹措银行计划体系之外的建设资金。
1981年至1982年，各种类型的信托投资公司在短期内迅速膨胀。这些机构与银行抢资金、挤业务、争地盘，其所发展的业务基本上是变相的银行业务，通过吸收存款、同业拆借资金用以发放贷款或直接投资于实业项目。一些地方政府为了使地方所属的信托公司扩大融资规模，甚至公开下发文件要求地方管辖的国营、集体企业和其他行政、事业单位的自有资金和专项资金均必须在信托投资公司开户存取，严重冲击了国家对金融业务的计划管理和调控，也直接助长了固定资产投资规模的膨胀和物价水平的上涨。因此，国务院于1982年4月发出61号文，决定对信托业进行整顿，是为中国信托业恢复后的第一次整顿。
这次整顿的要点是将计划外的信托投资业务纳入计划管理，采取的具体措施是：信托投资业务一律由人民银行或人民银行指定的专业银行办理。经批准办理的信托投资业务，其全部资金活动都要统一纳入国家信贷计划和固定资产投资计划进行综合平衡（见1982年4月1日《国务院关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的通知》）。
（2）中国信托业的第二轮扩张与清理整顿
1983年1月，全国人民银行工作会议召开，会议形成的文件《中国人民银行关于人民银行办理信托业务的若干规定》指出：“金融信托主要办理委托、代理、租赁、咨询业务，并可办理信贷一时不办或不便办理的票据贴现、补偿贸易等业务”。这是人民银行首次比较明确地划定信托业的经营范围。从这一范围来看，人民银行给信托业的定位是在银行之外发挥拾遗补缺的作用，也就是办理银行尚未开展或不便开展的各类金融业务和代理业务。在这个文件中，人民银行并没有明确强调信托业要以信托业务为主业。
1984年，中国经济改革的重心从农村转至城市，国家提出了一系列进一步搞活经济的方针政策，中国经济增长速度明显加快，财政预算外资金迅速增加，信托业的新一轮扩张再次开始。
1984年6月、7月间，中国人民银行连续召开全国支持技术改造信贷信托会议，和全国银行改革座谈会。会议认为：“信托业务是金融的轻骑兵，也是金融百货公司，更侧重于金融市场调节”，并指出：“凡有利于引进外资、引进先进技术，有利于发展生产、搞活经济的多种信托业务都可以办理。”会议还对信托业在搞活金融、加强沿海与内地经济联系上所起的突出作用给予了充分肯定。会议第一次充分肯定了信托公司混业经营模式，强化了信托公司此后大做“金融百货”的固有倾向，实际上是确认了信托业以银行业务经营为主的混业经营模式。后来的事实证明，这是在政策引导方面的一个重大失误。但是，在当时的条件和环境下，“引进外资、发展生产、搞活经济”是经济工作的重中之重，信托业的发展与其他行业的发展一样，不可能脱离这个主旋律。存在即是合理的，历史的进程，自有其必然性和合理性。而且，这次会议对信托业在促进传统的金融计划体制之外的市场体系发展的贡献，所作的评价还是客观的。
搞活经济方针的提出，促使包括信托业在内的金融业迅速发展和扩张。1984年，银行贷款增长高达32.76%，而存款增长率为28.52%，现金流通量增长率高达49.51%，比1979至1983年的各项指标高出2-3倍。在这轮经济过热中，信托业通过各类名义的贷款和投资，对固定资产投资的急剧膨胀起到了推波助澜的作用，使留有缺口的物资供应计划更加失去平衡调节能力。1985年初，国务院发出《关于进一步加强银行贷款检查工作的通知》，人民银行随即决定再次清理整顿信托业，是为第二次信托大整顿。
这次整顿的重点是业务清理。人民银行发出通知，决定停止发放新的信托贷款，停止新增信托投资。1985年12月23日，中国人民银行发布《金融信托投资机构资金管理暂行办法》。1986年1月，国务院颁布《中华人民共和国银行管理条例》。4月，人民银行总行据此制订颁布《金融信托投资机构管理暂行规定》。这几个管理办法和规定明确了信托公司的经营范围，并明确框定了信托公司的资金来源渠道。
根据规定，信托公司的主营业务及经营方式实际上均类同于银行的资产负债业务，并可以从事实业投资业务。
《规定》的出台，从表面看起到了使信托经营有章可循、规范信托公司经营秩序的作用。但实际上的后果是：①强化了信托公司混业经营的模式，使信托公司加快迈向以银行业务为主、实业投资为辅的所谓“金融百货公司”的歧途；②与资产业务的放纵相比，收紧了信托公司的负债业务政策空间。信托公司实际上难以通过合法渠道获得资金来源，最终走上以高息揽存、乱拆借、乱回购等违规方式融入资金的道路，造成了很大的负面影响；③中国的信托业进一步与真正的信托制度和信托业务渐行渐远、背道而驰；④形成了监管和整顿信托公司的固有模式：不断收紧信托公司的资金来源和挤压信托公司的政策生存空间。在这种监管和整顿模式下，先后切断信托公司与银行、资金拆借市畅国债回购市场之间的资金往来联系管道，最终在信托公司资金业务经营失败、资产流动性差的情况下，信托业的支付危机全面爆发，并使金融风险蔓延至银行业。在信托业走向全面败亡的过程中，监管模式的失误所起的负面作用无可否认，既使这种负面作用未必就属于决定性的作用。对此，我们在下节中将进一步分析。
（3）中国信托业的第三次清理整顿
1988年的中国，是个酝酿重大变革的年头。这一年，经济学家先后登场推出“价格闯关”、“再造企业的微观制度基穿、“国际大循环”等等理论。与理论界的繁荣相对应，海南建省并成为中国最大的经济特区，中国各地尤其是沿海地区你追我赶，大干快上，争相推出各类促进经济改革和发展的举措。中国经济呈现出高速发展的势头，经济过热现象空前严重，乃至达到严重恶化的地步。这一年，固定资产投资较整顿时的1985年上升了69.64%，通货膨胀由1987年的7.8%猛升至20%。
与此相对应的是信托公司数量的飞速膨胀。到1988年底，全国信托投资机构数量达到上千家，其中经中国人民银行正式批准的为745家。为回避人民银行对信贷规模的控制，各专业银行纷纷通过各种形式和渠道向信托公司转移资金，信托公司再次成为固定资产投资失控的推波助澜者。1988年，信托公司的资产规模较清理整顿时的1986年增长1.96倍，通过委托贷款发放的固定资产投资贷款增长3.24倍，通过信托贷款发放的固定资产贷款增长0.91倍。
1988年8月，第三轮信托投资公司的清理整顿开始。这次清理整顿远较前两次整顿严厉。其主要措施为：①清理整顿期间一律不准成立信托机构及其他类型的非银行金融机构；②清理整顿期间,各信托公司一律实行“三停”，即停止发放信托贷款、停止投资和停止拆出资金；③在资金来源方面：严禁扩大范围吸收信托存款；取消利率上浮的规定，使信托机构在与银行竞争中失去利率优势，并企图使银行将存款转存信托机构时无利可图；禁止同业拆入的资金用于扩大信贷规模，也不得用于固定资产投资、贷款和租赁，企图切断银行与信托机构之间的同业拆借渠道；对信托存款按比例计缴存款准备金，以减少信托机构可运用资金量；④大量撤并信托机构，解决信托机构过多过滥的问题，重新核发信托机构的金融业务许可证。一年的整顿使信托机构骤减至339家。
这次整顿，所有的措施实际上均依循着撤并信托机构、压缩信托公司政策生存空间的模式进行,基本上是前一次整顿模式的复制。
（4）中国信托业的第四次清理整顿
1992年，为期三年对全国经济的治理整顿宣告结束。小平南巡，迎来中国新一轮改革开放热潮，经济迅速回升并呈现高速增长态势。但是，经济增长中的各类问题也再次固态复萌：固定资产比1991年猛增37.6%，沿海部分地区出现疯狂的“圈地运动”，新兴的股票市场狂热，货币投放猛增，通货膨胀率再次窜升，金融秩序混乱，中央财政困难加剧，基础产业短缺，瓶颈现象严重，出口不振，人民币币值不稳。进入1993年，经济过热现象有增无减，圈地运动愈演愈烈，金融秩序越发混乱。在此过程中，信托投资公司与银行联手，违规拆借、违规揽存、违规放贷，并直接大规模地参与了沿海热点地区的圈地运动和房地产炒作活动，再次充当了加剧经济形势过热、扰乱金融秩序的角色。
1993年6月，中央决定进行宏观调控，收紧银根，严控货币发行，整顿金融秩序。与此同时，对信托业的第四轮清理整顿正式开始。这次整顿实际上持续时间很长，一直没有宣告结束。1999年3月开始的第五次历史上规模最大的清理整顿，实际上是在第四次清理整顿尚未结束的情况下开始的。
1993年6月开始的宏观调控后来被经济学界称为“软着陆”。应该说对信托业的第四次清理整顿也有点软着陆的特征：持续时间很长，而推出的整顿措施是陆续出台的，但整顿措施是强硬的，力度很大。
